Alweer uitstellen?
Je moet er toch niet aan denken dat de grote uitdagingen van deze tijd zoals klimaatadaptatie, energietransitie, stikstofcrisis, woningtekort (incl. voorzieningen voor asielzoekers), aangepakt moeten worden via een verkokerd stelsel van -tig niet of slecht op elkaar afgestemde wettelijke regelingen en dito planfiguren, vergunningenstelsels en andere juridische instrumenten. Dat wordt een wedstrijdje intensief zoeken naar de meest passende regelingen en instrumenten, moeizaam onderling afstemmen van die regelingen en uitproberen wat we daarmee in de praktijk kunnen bereiken. En dan moet het echte werk nog beginnen.
Wat dit betreft is de komende Omgevingswet op te vatten als niet minder dan een geschenk uit de hemel, al ziet niet ieder de zegeningen van de stelselvernieuwing. Eén omvattende wettelijke regeling, vier uitvoeringsregelingen en één ministeriële detailregeling. Mocht die ruime jas toch niet passen, dan moet die maar passend gemaakt worden. In elk geval niet de fout maken uit het recente verleden om alweer verschillende wetten voor de verschillende megaprojecten te ontwerpen en daarmee hindernissen op te werpen voor bredere integratie. Want denk ook eens aan de onderlinge relaties tussen de diverse projecten die een samenhangende aanpak vereisen.
Het is niet uit te leggen
De omgevingsrechtelijke praktijk heeft al veel te lang moeten wachten op de inwerkingtreding van de wet die alweer zes jaar geleden in het Staatsblad verscheen. En de uitvoeringsregelingen staan al ruim een jaar in de startblokken. Het is niet uit te leggen dat de invoering van dit nieuwe, goed doordachte en afgewogen regelstelsel, al vier maal is uitgesteld vanwege problemen met de ontwikkeling van een geheel nieuw digitaal stelsel, waarmee in de praktijk nog geen ervaring was opgedaan. Gaandeweg is men zich gaan realiseren dat de nadelige gevolgen van dat oponthoud niet in verhouding staan met de positieve mogelijkheden van het nieuwe stelsel. Het ware beter geweest omgekeerd te werk te gaan, door bewezen technieken toe te passen en die gaandeweg verder te ontwikkelen. Maar dat is wijsheid achteraf.
DSO: het glas is halfvol
Ondanks de problemen met het DSO moet het schip nu toch echt van de wal. De moeilijkheden in de keten van vergunningverlening, toezicht en handhaving (‘Van idee tot afhandeling’), waar burgers en bedrijven direct met het digitale stelsel te maken hebben, zijn intussen naar zeggen van de minister voldoende opgelost om er goed mee uit de voeten te kunnen en daar gaan we dan maar van uit.
In de planketen (‘Van plan tot publicatie’) die vooral relevant is voor de besturen, ligt dat duidelijk anders. Daar loopt de ontwikkeling van standaarden en de daarvoor benodigde software blijkbaar langs een lange en complexe weg. De standaard zou inmiddels toereikend zijn voor de gehele keten van lokale totstandkoming tot verwerking in de landelijke voorziening van het DSO. Omgevingsplannen kunnen in procedure worden gebracht, gepubliceerd, ingetrokken en worden vervangen. Dat geldt echter niet bij het doorvoeren van planmutaties: het wijzigen van regels in gebieden. En daar zit een belangrijk pijnpunt.
Bric-à-brac-plannen
Het muteren van plannen is problematisch omdat in het juridische stelsel de oude bestemmingsplannen weliswaar van rechtswege omgevingsplannen worden, maar vervolgens juridisch worden bevroren. Ze kunnen alleen nog worden gewijzigd via een ‘knip-en-plak-methode’. Dat komt erop neer dat planwijzigingen alleen kunnen worden doorgevoerd door een stukje uit het oude plan en te knippen en nieuwe regels en hun verbeelding ervoor in de plaats te stellen. Daarmee moet tevens worden voldaan aan andere wettelijke eisen zoals de verwerking van instructieregels van Rijk en provincie en afstemming met de andere regels. Pas dan kan van een volwaardig nieuw omgevingsplan worden gesproken.
Dat plan bestaat dan echter wel uit tal van ‘mini-omgevingsplannen’ en dat staat ver af van de doelstelling van de wetgever om te komen tot één integraal gebiedsdekkend omgevingsplan voor de gemeente, waarbij de oude lappendeken van plannen wordt opgeruimd.
Deze werkwijze verhindert een vloeiende ‘verkleuring’ van de oude bestemmingsplannen naar nieuwe omgevingsplannen zoals de wetgever die bedoelt. Al hebben de gemeenten nog tot 2030 de tijd om aldus de oude tijdelijke plannen om te zetten in nieuwe, gedurende al die tijd bestaan er twee soorten plannen naast elkaar: de oude bevroren plannen en nieuwe ‘levende’ plannen. Deze hybride situatie kan opgelost worden door af te stappen van de ‘knip-en-plak-methode’ en de oude plannen niet te bevriezen maar te wijzigen op de manier zoals dat nu met de bestemmingsplannen ook het geval is.
Regels ondergeschikt aan ICT?
Al biedt de Omgevingswet daarvoor de mogelijkheid in het tweede lid van artikel 22.6, deze optie komt te vervallen als de Verzamelwet Omgevingswet volgens de tekst van de consultatieversie in werking treedt. De reden voor dat laten vervallen is dat de bestaande IMRO2012-software geen consolidatiemogelijkheid kent. Om die reden kan een ruimtelijk plan op ruimtelijkeplannen.nl alleen in zijn geheel voor raadpleging beschikbaar worden gesteld en kan het niet op onderdelen worden gewijzigd of aangevuld. Door het schrappen van dat artikellid vervalt de juridische mogelijkheid om regels gedeeltelijk voor een locatie te laten vervallen, terwijl dat oorspronkelijk juist de bedoeling was van de wetgever. Hier wordt de regelgeving ondergeschikt gemaakt aan ICT-beperkingen. In plaats van te werken aan passende ICT-oplossingen, worden ‘voorrangsregels’ geïntroduceerd als onderdeel van het nieuwe deel van het omgevingsplan. Die regels worden dan als het ware over de oude gelegd waarmee nieuwe bouw- of gebruiksregels zouden worden geboden. Oude bouw- en gebruiksmogelijkheden zouden daarmee zelfs geheel verboden kunnen worden verklaard! Bestaande rechten kunnen natuurlijk aldus nooit zonder meer worden beperkt. Maar ook los daarvan ontstaat een onwerkbaar geheel van twee naast elkaar bestaande regelstelsels voor eenzelfde gebied. Dat is wel een heel krampachtige poging om via juridische weg de technische mutatieproblematiek op te lossen. Nadere bezinning daarop is zeer gewenst.
IMRO-TAM-voorziening
Omdat ondanks alle inspanningen te verwachten is dat er bij de inwerkingtreding van de nieuwe wet nog heel wat besturen zullen zijn die er niet in slagen bijtijds een goed werkend digitaal planstelsel operationeel te hebben, is de mogelijkheid ontwikkeld om nog gedurende een bepaalde tijd volgens de oude standaards te werken: de Tijdelijke Alternatieve Maatregelen (TAM). Daarbij worden ICT-oplossingen geboden zoals het tijdelijk publiceren van omgevingsplannen en voorbereidingsbesluiten via de huidige digitale IMRO2012-standaarden die voldoen aan de richtlijnen SVBP2012. Aldus wordt voorkomen dat gebiedsontwikkelingen stagneren door een onvoldoend functionerend DSO. Er wordt gewerkt aan een ‘overbruggingsvoorziening’ om die besturen in staat te stellen op later datum alsnog de overstap naar het DSO te maken. De IMRO-TAM-voorziening wordt gepresenteerd als een noodoplossing. Het is de vraag of dat kan worden volgehouden.
Overgangsrecht
Bij dat alles is de eerbiedigende werking van het overgangsrecht bij de overstap van het oude naar het nieuwe stelsel van belang. Op procedures voor besluiten (vergunningverlening, handhaving, vaststelling/wijziging bestemmingsplannen etc.) die vóór de datum van inwerkingtreding van de nieuwe wet zijn gestart, blijft het oude recht van toepassing totdat die besluiten onherroepelijk zijn. Ervan uitgaande dat er tijdig een werkbaar digitaal systeem beschikbaar is voor de vergunningverlening en handhavingsbesluiten, hoeft dat geen problemen voor dergelijke procedures op te leveren.
Wat betreft de lopende bestemmingsplanprocedures, ligt ook dit bij de inwerkingtreding van de wet weer anders. Het zal in elk geval inhouden dat voor deze plannen nog geruime tijd – mogelijk in sommige gevallen bij rechterlijke tussenkomst zelfs enkele jaren! – de oude IMRO2012-voorziening moet worden gehandhaafd. Er zullen dan dus twee IMRO2012-versies gebruikt worden: een voor gemeenten die niet bijtijds op het DSO kunnen aansluiten (IMRO-TAM) en een andere voor de plannen die onder het overgangsrecht vallen.
Conclusie en advies
Als de problematiek van de planmutering volgens de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever, bij de inwerkingtreding van de wet niet is opgelost – en daar ziet het thans naar uit – zijn ook voor de gemeenten die bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet wél op het DSO zijn aangesloten, de mogelijkheden daartoe beperkt. Ook zij zullen dan aangewezen zijn op de ‘knip-en-plak-methode’, en als ik het goed zie verschilt hun situatie wat dit betreft niet veel van de IMRO(-TAM)-gemeenten.
Een en ander brengt mij tot de conclusie dat heel wat gemeenten, ook na de inwerkingtreding van de Omgevingswet, nog lang gebruik zullen blijven maken van de IMRO(-TAM)-standaard en het verdient aanbeveling die mogelijkheid ten volle te benutten. Het voor planwijzing overstappen op de nieuwe STOP-TPOD-standaard kan voor deze gemeenten pas geschieden na afronding van de planprocedures. De methode, waarbij mini-omgevingsplannen ontstaan, is in strijd met de bedoeling van de wetgever en voor dat probleem moet een oplossing worden gevonden, niet door de wet aan te passen maar door een systeem te ontwikkelen dat voldoet aan ‘de geest van de wet’.
Dat wil overigens niet zeggen dat de nieuwe STOP-TPOD standaard niet voor de andere toepassingen gebruikt zou moeten worden. Waar dat goed kan, moet de toepassing daarvan juist aangemoedigd worden zodat daar een impuls van kan uitgaan tot verdere ontwikkeling. Uiteindelijk moet dat de toekomstige norm zijn en moet de oplossing daar ook worden gezocht en gevonden.
Minister Hugo de Jonge moet worden geadviseerd met de inwerkingtreding van de Omgevingswet niet te wachten op de oplossing van de muteringsproblematiek. De start van de stelselherziening moet daar niet afhankelijk van worden gemaakt; het zou de onzekerheid over het moment van die start alleen maar voor onbepaalde tijd verlengen. Niet meer wachten dus daarop en nu de vele andere mogelijkheden van het nieuwe stelsel benutten. Het is verstandig intussen de tijd te nemen om een planvoorziening te ontwikkelen die aansluit bij de oorspronkelijke bedoelingen van de wetgever.
iDeal